□ 朱云龙
随着社会的发展进步和法治进程的稳步推进，公安机关对办理治安案件的质量要求也随即提高，在查处违法行为、维护社会稳定的同时，还要保障违法行为人的合法权益。实践中，办案民警往往因为一味地追求查清违法事实，而忽视了对违法行为人处罚的裁量情节，即违法嫌疑人是否具有从轻、从重、减轻以及不予处罚的情节。《中华人民共和国治安管理处罚法》《公安机关办理行政案件程序规定》以及其他规范性文件均对违法嫌疑人的裁量情节作出了具体规定，但办案民警在认定案件事实与适用具体法律条款时，仍存在不足之处，尤其忽视了对嫌疑人从轻、减轻处罚的有利情节。
在办理治安案件过程中，治安管理处罚法第十九条是适用最频繁的法律条款。笔者结合基层办案工作实际，重点详解治安管理处罚法第十九条在司法实践中的应用。
对该法条理解上存在的误区
认识上的不足。由于受传统办案思维的局限性和“重处罚，轻程序”观念的影响，办案人员在调查治安违法行为时，认为只要查清了违法事实，就可以对违法嫌疑人实施处罚，或者根据嫌疑人的配合询问情况，决定对其处理的轻重，往往主观随意性较大，实施什么样的处罚、是否应当从轻或减轻处罚完全取决于办案人员的好恶，而忽视了法律中关于办案的程序性规定。
认知上的不足。例如办案人员在调查案件事实过程中，锁定了违法嫌疑人，打电话通知嫌疑人到案，是否应当认定为主动投案？嫌疑人具有治安管理处罚法分则中的情节较轻的情形，是否需要引用治安管理处罚法第十九条第（一）项的规定？以及对嫌疑人的立功表现该怎么认定？这些问题都亟待规范。
出现上述误区的原因分析
针对实体与程序并重的理念，有的民警在认识上可能存在不足，导致在办案过程中重处罚、轻程序，致使违法嫌疑人的合法权益得不到有效保障，与现行的法律理念相悖。这就要求办案人员转变观念，提高依法办案的意识。
笔者将重点论述在面对具体的案件时，如何准确认定案件事实、正确适用法律条款对违法行为进行裁量的问题。
从六方面解析第十九条的适用
治安管理处罚法第十九条规定，违反治安管理有下列情形之一的，减轻处罚或者不予处罚：（一）情节特别轻微的；（二）主动消除或者减轻违法后果，并取得被侵害人谅解的；（三）出于他人胁迫或者诱骗的；（四）主动投案，向公安机关如实陈述自己的违法行为的；（五）有立功表现的。
（一）如何理解适用“减轻处罚或不予处罚”。是优先适用“减轻处罚”或者“不予处罚”？还是二者并行选择适用？笔者认为从法条字面含义上来看，二者应是并行选择适用的关系。但在具体个案中，应考虑行为人的主观恶性、作案手段、社会危害后果等因素，综合全案进行分析，充分考虑违法行为人的行为危害性与应受惩罚性，如无其他裁量情节，可以选择适用“减轻处罚”或者“不予处罚”。
《公安机关对部分违反治安管理行为实施处罚的裁量指导意见》第八条规定，违反治安管理的行为，既具有“情节较重”或者“情节严重”情节，又具有治安管理处罚法规定的“减轻处罚或者不予处罚”情节的，一般决定适用“减轻处罚”。
（二）如何理解适用“情节特别轻微”。情节特别轻微，是指行为人实施的违反治安管理行为情节显著轻微，其社会危害性尚未达到应当受治安管理处罚的程度。这种行为从程度上来看，给被害人造成的损失或伤害较轻，危害后果较小，所以应当减轻或不予处罚。例如，某晚，张某（20岁）在某公园游荡，发现附近停车场停了很多车辆，遂产生了以“拉车门”的方式实施盗窃车内财物的想法，由于当晚车辆均上了锁，致使盗窃未能成功，张某欲离开时，被巡逻保安发现并报警。
治安管理处罚法分则条文规定：“情节较轻的，处五日以下拘留或者五百元以下罚款。”在个案中，基层承办民警根据案情，认为情节较轻，决定适用罚款更为适当，但承办民警为了强调情节较轻，错误地引用了治安管理处罚法第十九条第（一）项，这种情形下，决定对违法嫌疑人处以罚款，裁量就不正确，应当选择减轻处罚，减无可减，则不予处罚，或者直接选择不予处罚。
“情节较轻”与“情节特别轻微”二者的主要区别在于社会危害性是否达到应受治安处罚的程度，是违法行为量与度的问题。二者的共同点是违法事实均成立，与违法事实不成立是有本质区别。前者社会危害性虽小，但仍需进行治安管理处罚，后者社会危害性则达不到实施治安管理处罚的程度。
（三）如何理解适用“主动消除或者减轻违法后果，并取得被侵害人谅解的”。违法行为人主动消除或减轻违法行为的后果，表明违法行为人已经具有悔过的意思，从而积极主动地消除或减轻违法后果，如主动将盗取的财物归还等。同时被侵害人原谅了其造成的损害。例如，张某（18岁）在逛商场时，顺手拿走了一摊位的毛绒玩具（价值200元），摊主发现后报警，张某在家人的陪同下，归还了毛绒玩具并取得了摊主谅解。
（四）如何理解适用“出于他人胁迫或者诱骗的”。违法行为人被胁迫或诱骗而实施违反治安管理的行为，其主观恶性小，应当减轻或者不予处罚。
（五）如何理解适用“主动投案，向公安机关如实陈述自己的违法行为的”。主动投案，是指违法行为人自觉主动地向公安机关如实陈述自己的违法行为。即指违法行为未被公安机关发现，或者虽被发现，但公安机关尚未锁定嫌疑人的，亦指公安机关锁定了嫌疑人，但尚未对其进行传唤或者询问时主动向公安机关投案。重在强调违法行为人实施违反治安管理的行为后，能积极主动地悔过，并能如实向公安机关陈述自己的违法行为。主动投案未能如实供述的，不能予以减轻处罚或者不予处罚。但是，不能将违法行为人的辩解视为未能如实供述，违法行为人实施违反治安管理的行为，有如实陈述的义务，同时享有为自己辩解的权利。
司法实践中，公安机关发现违法行为并锁定嫌疑人，电话通知其到案的，是否可以认定为“主动投案”？传统的到案方式，有口头传唤、传唤证传唤、扭送等，随着通信技术的高速发展及移动通讯的普及，办案民警锁定嫌疑人后，通常以电话通知的方式通知违法行为人到案，这种方式已经非常普遍。现有的司法解释对这种行为是否可以认定为主动投案未作出明确规定，笔者认为违法行为人接到通知后，能够及时到案，既节约了司法资源，又表明其有悔过自新的意思表示，尤其是在异地实施违反治安管理行为的情形下，违法嫌疑人能够如实陈述自己实施的违法行为，应认定为主动投案。综合具体案情，予以减轻处罚或者不予处罚。例如，甲在某赌博网站实施赌博，在进行网上支付时，被反诈预警平台发现，民警经过核实，锁定了甲，电话通知甲到案接受询问，后甲到案后并能如实陈述自己的违法行为。
（六）如何理解适用“有立功表现的”。这一情节规定包含两方面内容：一是配合公安机关查处违法行为；二是具有立功表现，只有两者兼备才能认定为具有立功表现。司法实践中具体应当具备哪些要件，法律未作相关规定，笔者认为，第一，配合公安机关查处的违法行为应是构成违法并应受到治安管理处罚的行为。如果这种违法行为不构成违法或者虽构成违法但情节显著轻微、社会危害性小，这种情形就不应视为立功；第二，违法行为应是真实发生的。虚假的、不确定的违法行为，则不能视为立功；第三，违法行为人对查处违法行为起到了重要作用。如果没有违法行为人的配合，公安机关就不能或难以查处违法行为。
综述，治安管理处罚法在维护社会秩序，保障公共安全，保护公民、法人和其他组织的合法权益方面，发挥着重要作用。公安机关既要及时高效地查处违反治安管理的行为，又要依法执法，依法保障违法行为人的合法权益，将公平正义应用于案件的实际办理中，使处罚的严厉程度与违法行为的危害程度相当，实现法治效果和社会效果的有机统一，有效维护社会的和谐稳定。
（作者单位 渝中区公安分局法制支队）
责 编：刘学燕 陈生容
审 核：覃蓝蓝 万先觉
总值班：杨旭军
